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Projet de loi de décentralisation ou de recentralisation ? Avis, considérations et recommandations sur le projet de loi organique portant décentralisation territoriale, administrative et politique de la République démocratique du Congo (2007) Le projet de loi sur la décentralisation déposée par M. Kalume, ministre de l’Intérieur à l’Assemblée nationale comporte 192 articles subdivisés en six parties. Le comité exécutif du Mouvement des intellectuels et chercheurs congolais de Belgique qui a analysé le texte estime que le projet consacre une recentralisation des compétences et non pas une décentralisation de celles-ci ; de même, l’autonomie des provinces proclamée par la Constitution est annihilée par le projet étant donné que le Ministre de l’Intérieur ne trouve pas encore opportun de consacrer cette autonomie dans son projet, c’est ce qui paraît contraire au système de régionalisme constitutionnel institué par la Constitution. De manière générale, le projet viole plusieurs articles de la Constitution, réduit la capacité socio-économique des entités territoriales décentralisées. En son état, le projet devrait être recalé si les parlementaires consacrent de leur temps pour sa lecture, ce qui n’est pas toujours certain par les temps maussades qui courent. Ci-dessous l’intégralité de notre analyse dont une copie a été envoyée par l’intermédiaire de notre mission diplomatique aux Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat ainsi qu’à tous les groupes parlementaires représentés au parlement I. L’intitulé de la loi est limité au seul aspect de la décentralisation Il donne l’illusion que toutes les entités à organiser sont des entités territoriales décentralisées. Il n’en est pourtant pas ainsi, en réalité, car la province n’est pas décentralisée de même que toutes les entités autres que la ville, la commune, le secteur et la chefferie. Il semble donc plus indiqué d’adopter l’intitulé suivant : « Loi portant organisation territoriale et administrative de la RDC. »II. Les options fondamentales véhiculées par le projet de loi ne sont pas clairement justifiées. L’exposé des motifs se révèle insuffisant sur la justification et le choix relatifs à : - la mise en œuvre de l’autonomie des provinces ; - la mise en œuvre de la décentralisation ; - l’organisation des rapports gouvernement central – institutions provinciales ; - l’organisation des rapports provinces- entités territoriales décentralisées. L’exposé des motifs du projet en examen omet de renseigner les options véhiculées par la législation antérieure en la matière, dont la loi 081 du 02 juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la RDC telle modifiée et complétée par le décret-loi n°18 /2001 du 28 septembre 2001 pour mieux éclairer celles qui sont consacrées par la nouvelle loi. Il peut laisser croire qu’en RDC, cette loi est la première dans le domaine traité. Il ne permet pas aux citoyens de cerner au départ le but poursuivi par le législateur. D’entrée de texte, il existe une impression d’un travail fait dans la précipitation. III. L’autonomie des provinces est empiétée par l’immixtion du gouvernement central dans l’exercice de leurs activités : décentralisation ou recentralisation ? Selon l’exposé des motifs, la particularité de la province, comme d’ailleurs pour les ETD, est de ne pas être soumise hiérarchiquement au pouvoir central. La réalité est qu’elles ne sont ni sous son contrôle hiérarchique ni sous sa tutelle. La province n’est pas une ETD. Elle ne peut pas non plus être confondue avec une ETD qui elle, par principe, est soumise au contrôle de tutelle. L’exposé des motifs nie, en fait, le principe de l’indépendance des provinces face au pouvoir central sans s’en expliquer par rapport à la Constitution. Elles sont réduites au statut des ETD contrairement aux dispositions pertinentes de la Constitution (article 3). Au fil des articles, il ressort que le projet de loi accorde des compétences excessives au Gouvernement central (Ministre de l’intérieur) et remet en cause toute l’autonomie dont le constituant a voulu doter principalement l’entité Province et subsidiairement les entités territoriales décentralisées. Cela laisse ainsi penser qu’il s’agit d’une loi de recentralisation et non pas de décentralisation.IV. Le projet de loi est muet sur des questions essentielles et parfois non pertinent sur d’autres. - L’énumération classique des entités territoriales par catégories (Provinces, ETD, entités territoriales non décentralisées) ; - La détermination des ressources financières des entités décentralisées et non décentralisées ; - la détermination et les attributions des entités territoriales non décentralisées ; - La détermination des modalités de collaboration entre le pouvoir central et le pouvoir provincial, surtout dans le domaine des compétences concurrentes ; - L’organisation concrète des modalités du transfert progressif des compétences ; - La création des communes ne semble répondre à aucun besoin pertinent.V. Lecture critique détaillée de l’exposé des motifs et des articles 1. Exposé des motifs « Elles ont la particularité de ne pas être hiérarchiquement soumises aux autorités du pouvoir central étant donné l’affirmation du principe de leur libre administration. « Il en est de même des organes des entités territoriales décentralisées que sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie. La technique de la décentralisation des provinces et des entités territoriales décentralisées n’est pas à confondre avec l’indépendance des provinces par rapport au pouvoir central. Négation de l’indépendance des provinces. Confusion entre provinces et entités décentralisées « Aussi, la présente loi institue-t-elle, outre la tutelle, des mécanismes appropriés de gestion et de sauvegarde des intérêts de l’Etat en provinces et au niveau des entités territoriales décentralisées que sont le Commissaire Général du Gouvernement et la prérogative conférée au Président de la République de déclarer l’état de siège comme l’état d’urgence sur tout ou partie du territoire de la République. - Ce n’est pas la loi qui institue la prérogative du Président de la République de déclarer l’état de siège ou l’état d’urgence. C’est une prérogative constitutionnelle dont la loi n’a d’autre choix que de prendre acte. « Le principe de la libre administration renforce cet ensemble des mécanismes auxquels viennent s’ajouter le privilège des juridictions accordé aux autorités provinciales et l’investiture des Gouverneurs et Vice-Gouverneurs de Province par le Président de la République. - L’investiture des Gouverneurs et vice-gouverneurs est prévue par la Constitution dont la loi n’a d’autre choix que de prendre acte.2. Lecture détaillée des articles Article 5 (sur la définition des provinces) Le projet de loi ne donne pas les caractéristiques de la province, notamment sur la superficie, la démographie, etc. Article 6Il indique les subdivisions des provinces, qui tombent ex nihilo, car elles n’avaient pas été préalablement annoncées selon les catégories d’entités territoriales. La subdivision du territoire en commune rurale pose problème au regard de la constitution et en pratique. Pour le constituant, en milieu rural n’existe que deux sortes d’entités décentralisées à savoir le secteur et la chefferie. Prévoir la commune rurale serait donc créer une troisième entité rurale décentralisée non prévue par le constituant. La pertinence de créer une entité décentralisée « commune rurale » n’apparaît pas. Aucune fonction spécifique, que ne saurait réaliser le secteur ou la chefferie, ne semble être remplie par cette entité. Une entité déconcentrée, telle la cité, pourrait très bien jouer le rôle de chef-lieu. Article 14 :Cet article fait œuvre inutile en reprenant intégralement le libellé de l’article 204 de la Constitution. Il serait plus commode de se référer sans les citer à l’article 204 de la Constitution et de procéder soit à une répartition des compétences sur ces matières entre la province et les ETD, soit de renvoyer une répartition plus fine à une loi organique. Article 16Sur les modalités pratiques du transfert des compétences, point n’est besoin d’une loi sur la programmation de la décentralisation. Cette loi a pour mission de fixer le cadre d’application de la décentralisation. Si le besoin d’un transfert progressif des compétences s’impose, il appartient à cette loi d’en prévoir les modalités dans les dispositions transitoires. Article 17. 3) 3) « Sur tout autre le projet pour lequel elle est appelée à donner son avis en vertu des lois et règlements, ou pour lequel elle est consultée par le Gouvernement Provincial agissant soit à son initiative, soit à la demande du Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité. Cette disposition dote le Ministre de l’intérieur du pouvoir d’intimer l’ordre à l’Assemblée provinciale de donner un avis. Cela est inadmissible, l’A.P ne lui étant soumise ni hiérarchiquement ni sous sa tutelle. Article 21 :« Lorsque les affaires locales l’exigent, l’Assemblée Provinciale peut également se réunir en session extraordinaire à l’initiative de son Bureau ou de la moitié au moins de ses membres ou à la demande du Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité. Le pouvoir reconnu ici au Ministre de l’intérieur n’a pas de fondement juridique. Article 22 :« La convocation de la session est faite par écrit par le Bureau de l’Assemblée Provinciale, au moins quinze jours francs avant la date de la réunion et contient l’ordre du jour. Copie de la convocation doit être envoyée dans le même délai au Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité et au Gouverneur de Province. L’obligation pour l’A.P d’envoyer une copie fait penser à un contrôle préventif du Ministre de l’intérieur sur l’A.P, contrôle qui ne se justifie par aucun fondement juridique. Article 25 : Conformément aux dispositions de l’article 197 de la Constitution les Députés Provinciaux ont droit à une indemnité équitable qui assure leur indépendance et leur dignité. La loi devrait soit fixer elle-même la hauteur de cette indemnité soit déterminer l’instance qui s’en chargera et les critères sur lesquels elle se fondera pour satisfaire le caractère équitable de l’indemnité. Article 26Les séances de l’Assemblée Provinciale sont publiques à moins que le 3/4 des membres présents n’en décident autrement. Le huis clos ne doit pas dépendre du bon vouloir des députés provinciaux. La loi doit déterminer, même de manière indicative, les circonstances ou les conditions qui pourront y donner lieu. L’on peut à ce niveau s’inspirer des dérogations à la publicité des audiences en droit judiciaire. Article 28 : Le Président de l’Assemblée Provinciale adresse la copie du procès-verbal des délibérations au Gouverneur de Province et au Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et sécurité dans les huit jours de la clôture des sessions de l’Assemblée Provinciale. L’obligation pour l’A.P d’envoyer une copie fait penser à un contrôle a posteriori du Ministre de l’intérieur sur l’A.P, contrôle qui ne se justifie par aucun fondement juridique. Article 32 :L’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée Provinciale sont fixés par son règlement intérieur après avis de la Cour d’Appel. Une copie dudit règlement est transmise au Gouverneur de Province et au Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité ou son Délégué pour information. L’obligation pour l’A.P d’envoyer une copie ouvre la voie à un contrôle a posteriori du Ministre de l’intérieur sur l’A.P, contrôle qui ne se justifie par aucun fondement juridique. Article 39 6. de la préparation, en collaboration avec les partenaires économiques et sociaux, de la tranche provinciale du programme national du développement à soumettre à l’approbation du Gouvernement ; Le gouvernement provincial ne doit pas être chargé de cette tâche car il n’est pas le préposé du gouvernement central en province. Article 43 : En cas d’urgence, le Gouverneur de Province peut prendre, le Gouvernement Provincial entendu et après avis du Bureau de l’Assemblée Provinciale, des règlements de police. Il peut les sanctionner des peines ne dépassant pas 7 jours d’emprisonnement et 10.000 Francs d’amende ou de l’une de ces peines seulement. Il communique immédiatement en indiquant les raisons de l’urgence à l’Assemblée Provinciale et au Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité. Cette obligation de communiquer le règlement de police au Ministre de l’intérieur est dépourvue de fondement juridique. Ces règlements cessent d’avoir effet s’ils ne sont pas entérinés par l’Assemblée Provinciale à sa prochaine session. Ils peuvent entre-temps être suspendus par le Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité pour illégalité ou inopportunité. Ce pouvoir de suspension du règlement de police au Ministre de l’intérieur est dépourvu de fondement juridique. Article 49L’institution du Commissaire général du gouvernement et les compétences qui lui sont dévolues sont susceptibles de créer une réelle confusion avec les compétences des Secrétaires généraux des ministères d’une part, et d’autre part sa dépendance au ministère de l’Intérieur pose problème avec le ministère de la fonction publique. Article 63: Le Conseil urbain se réunit en session ordinaire une fois tous le quatre mois suivant les modalités fixées par son règlement intérieur. La durée d’une session ordinaire ne peut dépasser quinze jours ouvrables. La loi doit fixer les dates de sessions ordinaires afin d’anticiper sur les chevauchements avec les sessions d’autres organes délibérants (assemblée provinciale, assemblée nationale, etc.) Article 69 :L’organisation et le fonctionnement du Conseil urbain sont fixés par son règlement intérieur après avis du Tribunal de Grande Instance Il est plus judicieux de requérir cet avis d’une juridiction administrative plutôt que d’une juridiction judiciaire. Article 86 :La Commune Urbaine est une des subdivisions territoriales de la Ville. Elle est subdivisée en quartiers et/ou en Groupements incorporés. La commune est insuffisamment définie du point de vue de ses caractéristiques. Article 99 : Le Conseil Municipal se réunit en session ordinaire une fois tous les quatre mois suivant les modalités fixées par son règlement intérieur. La loi doit fixer les dates de sessions ordinaires afin d’anticiper sur les chevauchements avec les sessions d’autres organes délibérants (assemblée provinciale, assemblée nationale, etc.) Article 103 L’organisation et le fonctionnement du Conseil Municipal sont fixés par son règlement intérieur après avis du Tribunal de Grande Instance. Copie dudit règlement est transmise au Maire et au Gouverneur de Province pour information ainsi qu’au Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et sécurité ou son Délégué. Il est plus judicieux de requérir cet avis d’une juridiction administrative plutôt que d’une juridiction judiciaire. Article 160 : La commune rurale concernerait à la fois le chef-lieu de territoire et toute agglomération ayant une population variant entre 15.000 et 100.000 habitants à laquelle le Gouvernement aura conféré un statut spécifique. Le concept de commune rurale appliqué à ces agglomérations ne semble pas original et est sujette à confusion Article 164 et 166La loi ne doit pas répéter in extenso la constitution. Un renvoi suffit. Article 168 : Les Provinces et les Entités Territoriales Décentralisées sont soumises à un contrôle administratif du Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité. Leurs actes peuvent faire l’objet du recours administratif ou juridictionnel. Le contrôle administratif du Ministre de l’intérieur sur les provinces ne repose sur aucun fondement juridique. Article 171 : La Tutelle sur les Provinces et les Entités Territoriales Décentralisées est assurée par le Ministère de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité. Le contrôle de tutelle du Ministre de l’intérieur sur les provinces ne repose sur aucun fondement juridique. Article 172 : Le contrôle sur les organes des provinces et des Entités Territoriales Décentralisées s’exerce par voie : - de suspension ou de report de réunions de l’Assemblée Provinciale ou conseils locaux ; - de suspension ou de révocation de l’autorité provinciale ou de l’Entité Territoriale Décentralisée conformément à la loi. Il est inconcevable que le Ministre de l’intérieur décide la suspension ou le report des réunions de l’Assemblée provinciale, et moins encore la suspension ou la révocation de l’autorité provinciale. Cet article viole gravement les principes élémentaires d’une démocratie. Il n’est nullement concevable que le Ministre de l’Intérieur ait un quelconque pouvoir sur la tenue des assemblées législatives provinciales et locales. De même, dans quelle mesure l’autorité centrale pourra-t-elle révoquer une autorité provinciale ou décentralisée élue ? C’est, nous semble-t-il, contraire à la théorie de l’acte contraire et du parallélisme de forme et des compétences. Article 174 : Le Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité son Délégué peut, en cas de carence constatée par le pouvoir central, après deux rappels demeurés sans suite, se substituer au Gouverneur de Province ou à l’autorité de chaque entité pour prendre des décisions et poser des actes obligatoires qui sont de la compétence de ceux-ci. Le Ministre peut déléguer cette compétence à ses délégués, selon le cas, en ce qui concerne les Entités Territoriales Décentralisées. La province n’étant pas une entité décentralisée, et donc non soumis à la tutelle du gouvernement central, le pouvoir de substitution est dénué de tout fondement juridique. Article 175 : Les décisions des organes délibérants peuvent faire l’objet, selon le cas, d’un recours en annulation ou en réformation introduit, auprès du Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité dans le mois qui suit. Celui-ci est saisi par les Ministres concernés, le Gouverneur de Province ou toute personne intéressée. Article 176 : Les décisions des organes exécutifs des Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées en matière provinciale ou locale peuvent selon le cas, faire l’objet d’annulation ou de réformation par le Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité, à la requête dûment motivée de toute personne intéressée. Pour la même raison que ci-haut, le Ministre de l’intérieur ne dispose d’aucun pouvoir d’annulation ni de réformation des décisions des organes délibérants des provinces. Article 177 : Le contrôle de tutelle est un contrôle à posteriori, sauf dans les matières ci-dessous énumérées : 1. les projets des budgets des Provinces approuvés par les Assemblées Provinciales doivent être soumis à l’approbation préalable du Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité avant leurs transmissions au Ministère du Budget pour faire corps avec le budget de l’Etat conformément à l’article 175 de la Constitution. Il en est de même des comptes annuels des Provinces. 2. Les projets de développement des Provinces approuvés par les Assemblées Provinciales doivent être transmis à la tutelle avant leur début d’exécution. 3. Les emprunts et les garanties d’emprunts. Il n’y a pas de fondement juridique à ce contrôle de tutelle. Article 178 : Les édits et décisions soumis à l’approbation préalable sont communiqués au Ministre de l’Intérieur, Décentralisation et Sécurité ou son Délégué dès leur adoption. L’autorité de tutelle dispose d’un délai de 45 jours pour se prononcer sur les matières énumérées ci-dessus. Passé ce délai, les décisions deviennent exécutoires. Il n’y a pas de fondement juridique à l’obligation ci-haut consacrée. Article 180 : L’autorité de tutelle ou son Délégué procède, au moins une fois par semestre, à l’Inspection des Provinces et des entités territoriales décentralisées. Il n’y a pas de fondement juridique au pouvoir d’inspection du gouvernement central sur les provinces. Article 184 :Les ressources reconnues aux Provinces et aux Entités Territoriales Décentralisées peuvent être utilisées par le pouvoir central pour l’aménagement du territoire national ou pour la réalisation des tranches provinciales du programme national de développement. Ceci est une violation manifeste de l’autonomie financière que le constituant a consacrée au profit des provinces. Ce qui voudrait signifier qu’au lieu de recevoir les 40 %, les provinces peuvent recevoir moins que cela sur la simple volonté du pouvoir central. Cette disposition est contraire à la Constitution et met en péril l’esprit même de la décentralisation qui veut que le transfert des compétences soit accompagné d’un transfert des ressources conséquentes. La disposition de l’article 184, s’il n’est pas supprimé, aura un impact certain sur le plan socio-économique néfaste au niveau des provinces. VI. Remarques finales et recommandations Ce projet de loi est controversé dans la mesure où, d’une part, il permet la concentration des compétences en faveur du pouvoir central au détriment des provinces et des ETD, et d’autre part, plusieurs de ses dispositions violent la Constitution du 18 février 2006. Sous sa forme actuelle, ce projet ne pourrait être voté. Pour démonter cet écheveau, nous proposons: 1. La réécriture du texte dans un style plus consacré ; 2. L’insertion dans l’exposé des motifs les éléments démontrant la nécessité l’opportunité et d’abroger la loi de 1998 actuellement en vigueur ; 3. La justification des choix des techniques retenues pour la meilleure mise en œuvre de l’autonomie des provinces et des ETD ; 4. La réduction des compétences du Ministre de l’Intérieur dans leurs justes proportions, conformément au régime de décentralisation prévu par notre Constitution ; 5. La suppression pure et simple de l’option de l’utilisation par le pouvoir central des ressources appartenant aux provinces et aux ETD ; 6. L’énumération complète de toutes les catégories d’entités territoriales en RDC et la spécification de leur nature juridique ; 7. La détermination des ressources financières pour chaque entité dotée de la personnalité juridique ; 8. La détermination des modalités de collaboration entre le pouvoir central et le pouvoir provincial, surtout dans le domaine des compétences concurrentes ; 9. L’organisation concrète des modalités du transfert progressif des compétences 10. La correction des incohérences relevées brièvement dans le présent rapport. Fait à Louvain-la-Neuve/Belgique, le 23 juin 2007 Par Garry SAKATA M. TAWAB, Doctorant en droit (Université catholique de Louvain), Avocat et, Wenceslas BUSANE RUHANA MIRINDI, doctorant en droit (Université catholique de Louvain), Avocat.
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